Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Emilia
Romagna, in persona del Presidente della Giunta regionale, legale
rappresentante pro tempore, sig. Vasco Errani, autorizzato con
deliberazione della Giunta regionale progr. n. 1092 del 14 luglio
2014 (doc. 1), rappresentata e difesa per mandato speciale a margine
dal prof. avv. Giandomenico Falcon (c.f. FLC GDM 45C06 L736E), dal
prof. avv. Franco Mastragostino (c.f. MST FNC 47E07 A059Q) e
dall'avv. Luigi Manzi (c.f. MNZ LGU 34E15 H501Y; fax: 06/3211370;
PEC: luigimanzi@ordineavvocatiroma.org) ed elettivamente domiciliata
presso lo Studio di quest'ultimo in Roma, Via Confalonieri, n. 5;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri in persona del
Presidente in carica;
con notifica anche:
alla Corte dei conti, Procura regionale per l'Emilia Romagna
- Bologna, in persona del Procuratore Regionale;
alla Corte dei conti, Sezione di controllo per
l'Emilia-Romagna - Bologna, in persona del suo Presidente;
Per la dichiarazione:
1) che non spetta allo Stato, e per esso al Presidente della
Sezione di controllo della Corte dei conti di Bologna, di trasmettere
alla Procura regionale della Corte dei conti di Bologna la
deliberazione n. 249/2013, lesiva dell'autonomia del Consiglio
regionale e in quanto tale annullata da codesta ecc.ma Corte
costituzionale con la sentenza n. 130 del 15 maggio 2014, e cio'
nonostante presa in considerazione dalla Procura regionale a
fondamento documentale della propria iniziativa;
2) che non spetta allo Stato, e per esso alla Procura presso
la Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti di
Bologna, di procedere alle attivita' prodromiche all'esercizio
dell'azione di responsabilita' erariale, inviando corrispondenti
Contestazioni di responsabilita' e inviti a dedurre ai capigruppo del
Consiglio ed a singoli consiglieri, a seguito della trasmissione
delle predette delibere, illegittimamente assunte e poi annullate da
codesta Corte costituzionale con la sopra citata sentenza n.
130/2014, e cio' nonostante prese in considerazione dalla Procura
regionale a fondamento documentale della propria iniziativa;
3) che non spetta allo Stato, e per esso alla Procura
regionale della Corte dei conti di Bologna, il potere di procedere,
in relazione alle spese dei gruppi consiliari relative all'esercizio
2012, sulla base dell'illegittimo atto di controllo, ad un
generalizzato sindacato sulla «inerenza al mandato istituzionale»
delle spese dei gruppi, rivolto ad accertare in via sistematica «la
destinazione, il contenuto, e le modalita', della utilizzazione dei
contributi a carico del bilancio regionale destinati al funzionamento
e alle attivita' dei singoli gruppi consiliari», sovrapponendo
autonomi e differenti apprezzamenti alle valutazioni di merito
riservate agli organi regionali, cosi' protraendo la precedente
illegittima azione di controllo e fuoriuscendo dai legittimi confini
del sindacato giurisdizionale;
4) che non spetta allo Stato, e per esso alla Procura
regionale della Corte dei conti di Bologna, il potere di «invitare»
direttamente la Presidente dell'Assemblea Legislativa a provvedere al
recupero amministrativo di somme irritualmente ed unilateralmente da
essa Procura ritenute non inerenti al mandato istituzionale;
nonche' per il conseguente annullamento:
quanto al punto 1), della nota del Presidente della Sezione
di Controllo prot. n. 0003660 del 10 luglio 2013 (doc. n. 2), di
comunicazione/trasmissione alla Procura regionale della Corte dei
conti della deliberazione della Sezione di controllo 249/2013/FRG del
10 luglio 2013 e degli elenchi allegati recanti le spese rendicontate
dai Gruppi consiliari relative all'esercizio 2012, dichiarate tutte
irregolari (doc. n. 3);
quanto ai punti 2) e 3), delle Contestazioni di
responsabilita' ed invito a dedurre inviate ai Capigruppo, nonche'
congiuntamente ai Capigruppo e a singoli consiglieri regionali, e
segnatamente delle seguenti, datate 5 giugno 2014 e successive (docc.
dal n. 4 al n. 17 compreso):
Contestazione di responsabilita' ed invito a dedurre nei
confronti di Villani Luigi Giuseppe, nella sua qualita' di Presidente
e Consigliere del gruppo assembleare il «Popolo delle Liberta'»;
Contestazione di responsabilita' e invito a dedurre nei
confronti di Sconciaforni Roberto, nella sua qualita' di Presidente e
di Consigliere del gruppo assembleare «Federazione della Sinistra»;
Contestazione di responsabilita' ed invito a dedurre nei
confronti di Barbati Liana, nella sua qualita' di Presidente e di
Consigliere del gruppo assembleare «Italia dei Valori»;
Contestazione di responsabilita' ed invito a dedurre nei
confronti di Naldi Gian Guido, nella sua qualita' di Presidente e di
Consigliere del gruppo assembleare «SEL VERDI»;
Contestazione di responsabilita' ed invito a dedurre nei
confronti di Monari Marco, nella sua qualita' di Presidente e di
consigliere del gruppo assembleare «Partito Democratico»;
Contestazione di responsabilita' ed invito a dedurre nei
confronti di Noe' Silvia nella sua qualita' di Presidente e di
Consigliere del gruppo assembleare UDC;
Contestazione di responsabilita' ed invito a dedurre nei
confronti di Monari Marco e Alessandrini Tiziano, nelle rispettive
qualita' di Presidente e di Consigliere del gruppo assembleare
«Partito Democratico»;
Contestazione di responsabilita' ed invito a dedurre nei
confronti di Monari Marco e Bonaccini Stefano, nelle rispettive
qualita' di Presidente e di Consigliere del gruppo assembleare
«Partito Democratico»;
Contestazione di responsabilita' ed invito a dedurre nei
confronti di Monari Marco e Carini Marco, nelle rispettive qualita'
di Presidente e di Consigliere del gruppo assembleare «Partito
Democratico»;
Contestazione di responsabilita' ed invito a dedurre nei
confronti di Monari Marco e Casadei Thomas, nelle rispettive qualita'
di Presidente e di Consigliere del gruppo assembleare «Partito
Democratico»;
Contestazione di responsabilita' ed invito a dedurre nei
confronti di Monari Marco e Ferrari Gabriele, nelle rispettive
qualita' di Presidente e di Consigliere del gruppo assembleare
«Partito Democratico»;
Contestazione di responsabilita' ed invito a dedurre nei
confronti di Monari Marco e Montanari Roberto, nelle rispettive
qualita' di Presidente e di Consigliere del gruppo assembleare
«Partito Democratico»;
Contestazione di responsabilita' ed invito a dedurre nei
confronti di Barbati Liana e Grillini Franco, nelle rispettive
qualita' di Presidente e di Consigliere del gruppo assembleare
«Italia dei Valori»;
Contestazione di responsabilita' ed invito a dedurre nei
confronti di Barbati Liana e Mandini Sandro, nelle rispettive
qualita' di Presidente e di Consigliere del gruppo assembleare
«Italia dei Valori»;
nonche' ogni altra contestazione e invito a dedurre eventualmente in
corso di notifica, di pari contenuto;
quanto al punto 4), della nota del Procuratore Regionale
presso la Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti datata 9
luglio 2014, n. 5190 (doc. n. 18), con la quale si invita la
Presidente dell'Assemblea Legislativa a provvedere al recupero
amministrativo delle somme ritenute irregolari per asserito difetto
di inerenza al mandato istituzionale, riferite ai consiglieri Palma
Costi, Monica Donini e Giuseppe Paruolo.
Ad avviso della ricorrente Regione Emilia-Romagna, i
comportamenti sopra descritti e tradottisi negli atti indicati
costituiscono lesione dell'autonomia e delle prerogative
costituzionali dell'Assemblea legislativa, quali garantite dal
complesso delle regole e dei principi di cui agli artt.100, comma
secondo, 103 comma secondo, 114 comma secondo, 117 e 123 Cost. e, per
quanto riguarda specificamente il Consiglio regionale, agli artt.
121, primo e secondo comma e 122 quarto comma, Cost. per le seguenti
ragioni di fatto e di diritto.
Fatto
Con la sentenza n. 130 del 15 maggio 2014, codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha annullato le deliberazioni della Sezione di
controllo della Corte dei conti per la Regione Emilia Romagna
inerenti ai rendiconti dei Gruppi Consiliari per l'esercizio 2012.
Tale sentenza ha confermato che il controllo da parte delle Sezioni
regionali di controllo della Corte dei conti, con le modalita'
previste d.l. n. 174/2012, opera soltanto a partire dal 2013, sulla
base delle Linee guida definite in sede di Conferenza Stato-Regioni,
ed ha ribadito che tale controllo e' di natura documentale, «non
potendo addentrarsi nel merito delle scelte discrezionali rimesse
all'autonomia politica dei Gruppi nei limiti del mandato
istituzionale (sent. Corte cost. n. 39/2014)».
Cio' nonostante - sulla base della comunicazione/trasmissione
all'Ufficio Inquirente in data 10 luglio 2013 da parte della Sezione
regionale di controllo della deliberazione n. 249/2013 del 10 luglio
2013, recante la dichiarazione di irregolarita' dei rendiconti dei
Gruppi consiliari, nonche' degli elenchi delle spese dichiarate
irregolari, comunicazione che non puo' non considerarsi quale
elemento fondante e qualificante, per la sua specificita',
dell'iniziativa dell'Ufficio Inquirente (pur asseritamente ascritta
anche a generiche notizie di stampa e ad un altrettanto generico
esposto presentato da soggetti privati) - il Procuratore regionale
presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti ha avviato le
molteplici contestazioni di responsabilita' ed inviti a dedurre, di
cui in epigrafe. In tali inviti a dedurre, come si avra' modo di
evidenziare in diritto, manca qualsivoglia specifica contestazione
sulle spese che - a detta della Procura - sarebbero irregolari per
mancata inerenza ai fini istituzionali e/o per la loro carente
documentazione.
In particolare, sarebbero «illecite, giuridicamente illogiche ed
economicamente irrazionali, perche' eccedenti i limiti del mandato
istituzionale, attribuito dall'Ordinamento regionale ai Gruppi
consiliari», una pluralita' di spese, distinte per voci (taxi, auto,
autostrada, treno, pasti, alberghi, ecc), indicate genericamente e
altrimenti non meglio specificate, ritenute ascrivibili alla
responsabilita' dei Capigruppo e dei singoli consiglieri, per di piu'
con un eclatante ribaltamento ed inversione dell'onere della prova,
allorche' viene sottolineato che «non sussiste - allo stato degli
atti - alcun indice probatorio di inerenza agli scopi e agli
obiettivi che di tali contributi costituiscono la causa, trattandosi
di spese che, per la loro natura e/o per la loro carente
documentazione, sono palesemente prive di qualsiasi giustificazione e
collegamento con l'attivita' istituzionale del Gruppo».
In verita', si tratta di spese, di cui ai rendiconti relativi
all'esercizio 2012, che hanno ottenuto l'approvazione dell'Ufficio di
Presidenza in quanto ritenute regolari, sulla base del controllo del
Comitato tecnico costituito da revisori ufficiali dei conti, ai
quali, ai sensi della Legge regionale a quel momento vigente (l.r. n.
32/1997) competeva proprio di verificare «che i contributi assegnati
ai Gruppi non siano devoluti a fini diversi dal funzionamento e dalla
attivita' istituzionale dei Gruppi stessi, secondo le nonne dello
Statuto, del Regolamento interno del Consiglio e della presente
legge» (art. 1, comma 5 l.r. n. 32/1997) e che la Sezione di
Controllo della Corte dei conti, sulla base delle deliberazioni sopra
richiamate, annullate da codesta ecc.ma Corte, ha inteso assoggettare
anche al suo controllo, pretendendo per di piu' l'assolvimento, in
via istruttoria, da parte degli organi e uffici dell'Assemblea
Legislativa di un ruolo collaborativo (nella presentazione di
documentazione giustificativa), che non c'e' stato, proprio a causa
della illegittimita' e lesivita' del suddetto controllo (e cio' a
prescindere dalla circostanza che la Procura Regionale dispone, al
contrario degli interessati, di tutta la documentazione, ivi compresi
i giustificativi di spesa, gia' in possesso della Sezione di
controllo, che a sua volta li aveva ottenuti dalla Procura della
Repubblica. Quest'ultima, infatti, tramite la Guardia di Finanza e
nell'ambito di una pretesa indagine conoscitiva ha disposto
l'acquisizione, in originale, della predetta documentazione nella
disponibilita' dei vari Gruppi consiliari, lasciandone gli stessi
sprovvisti). Da cui - da parte della Sezione di controllo - la
conclusiva declaratoria di irregolarita' di tutti i rendiconti
relativi all'esercizio 2012, sul presupposto della mancata produzione
della documentazione richiesta e/o comunque dell'asserito impiego
delle risorse a fini diversi dal funzionamento e dalla attivita'
istituzionale dei Gruppi (Delib. n. 249/2013).
Le stesse spese automaticamente trasposte e ritenute irregolari,
in base a queste stesse ragioni, dal Procuratore regionale nelle
contestazioni di responsabilita' ed inviti a dedurre, di cui in
epigrafe.
Inoltre, con informativa prot. 005190 del 9 luglio 2014, il
Procuratore regionale, sempre con riferimento alle spese inerenti
all'esercizio 2012, ha ritenuto di informare la Presidente
dell'Assemblea legislativa che nella disamina delle posizioni
soggettive, sarebbero state riscontrate alcune irregolarita',
invitandola, in considerazione della esiguita' degli importi «per i
quali e' palese la diseconomicita' di qualsiasi iniziativa di natura
processuale», al «recupero amministrativo delle somme risultate
irregolari per difetto di inerenza al mandato istituzionale».
Appare anche in tal caso piu' che evidente che gli elementi
fondanti le riscontrate irregolarita' sono gli stessi che emergono
dalle delibere della Sezione di controllo, annullate da codesta
ecc.ma Corte; delibere dirette a sindacare, nel merito e in termini
del tutto illegittimi, l'inerenza di singole spese al mandato
istituzionale. Basti considerare, unicamente al fine di dare conto
del carattere abnorme della contestazione, che fra gli importi che la
Presidente dovrebbe recuperare, appaiono le spese di viaggio
sostenute da una Consigliera regionale per partecipare, quale
relatore, ad un Convegno tenutosi a Brescia nel 2012 sul tema «Le
donne e il lavoro delle donne» oppure la somma di € 32,09,
riguardante il canone annuo corrisposto da un Gruppo consiliare a
Unicredit per la carta di credito di servizio di altro consigliere.
Le sopra richiamate contestazioni ed inviti a dedurre, nonche' la
informativa e richiesta di recupero amministrativo, quest'ultima
neppure catalogabile tra gli atti espressivi del potere di controllo
(che per il 2012 in ogni caso non spettava alla Corte dei conti) e
tanto meno tra quelli espressivi del potere di cui e' dotato l'Organo
inquirente, ma neppure di quello Giurisdizionale cui esso si correla,
sono palesemente e gravemente lesivi dell'autonomia e delle
prerogative costituzionali dell'Assemblea legislativa e dei suoi
componenti, per i seguenti motivi di:
Diritto
Premessa sull'ammissibilita' del presente conflitto in relazione
alle Contestazioni di responsabilita' e inviti a dedurre, nonche'
alla nota del Procuratore regionale del 9 luglio 2014.
Il presente conflitto riguarda atti diversi, unificati dalla
comunanza della contestazione e dall'unita' della lesione alla
autonomia costituzionale della Regione Emilia Romagna e della sua
Assemblea Legislativa.
Precisamente, si tratta di un atto di trasmissione
dell'illegittima delibera della Sezione di controllo, rivolto a
sollecitare l'uso di tale delibera ai fini dell'azione di
responsabilita', e di un «invito» al recupero di somme in via
amministrativa che, come si illustrera', ad avviso della ricorrente
Regione e' del tutto abnorme e non corrisponde ad alcuna funzione
legalmente riconosciuta.
Ci si riferisce, in primo luogo, ad un insieme di Contestazioni
di responsabilita' e inviti a dedurre, cioe' di atti prodromici
all'esercizio, da parte della Procura regionale della Corte dei
conti, dell'azione di responsabilita': in altre parole di atti
connessi all'esercizio della funzione giurisdizionale.
Per questa ragione, la Regione ritiene opportuno soffermarsi
preliminarmente sull'ammissibilita' del presente conflitto avverso
tali atti.
La Regione ricorrente non intende contestare l'astratta esistenza
in capo alla Corte dei conti della giurisdizione sulle spese dei
Consigli regionali e dei loro Gruppi consiliari: essa e'
pacificamente riconosciuta gia' da risalente giurisprudenza di questa
ecc.ma Corte, sia pure con qualche eccezione significativa, della
quale pure si dira' il senso. E neppure intende lamentare il cattivo
uso di tale potere, come verosimilmente non mancheranno di fare i
consiglieri regionali interessati, nelle competenti sedi
giurisdizionali della Corte dei conti.
La Regione ritiene invece di essere legittimata a ricorrere in
difesa delle proprie attribuzioni, lese da atti della Procura
regionale, che sotto diversi profili eccedono dalle sue competenze
istituzionali e costituiscono anche disapplicazione della legge
regionale n. 32/1997, recante la disciplina sul finanziamento e sulla
rendicontazione dei Gruppi consiliari, vigente all'epoca della
redazione dei rendiconti degli stessi Gruppi consiliari relativi
all'esercizio 2012.
La Regione sa bene che in una decisione ormai lontana codesta
ecc,ma Corte ha dichiarato inammissibile un ricorso per conflitto di
attribuzione sollevato dalla Regione Veneto contro alcuni «inviti a
dedurre» indirizzati a consiglieri ed ex consiglieri regionali,
ritenendoli atti non invasivi, dato che «il Procuratore regionale,
attraverso l'invito a dedurre, lungi dall'esprimere qualsiasi
funzione valutativa avente per effetto l'applicazione ovvero la
disapplicazione della legge, si limita, nel quadro dei delineati
rapporti fra l'invito medesimo e l'azione di responsabilita', a
prospettare una sua interpretazione nel contesto di una iniziativa
non idonea di per se' a ledere le attribuzioni regionali, proprio
perche' destinata a restare circoscritta per il momento al rapporto
con i presunti responsabili, essendo, invece, rimessa all'esito
finale dell'istruttoria ogni conclusiva determinazione in ordine
all'eventuale instaurazione del giudizio» (sent. n. 163/1997).
Questa giurisprudenza risalente non sembra pero' opporsi
all'ammissibilita' del conflitto, perche' nello specifico caso che ha
provocato il presente ricorso l'invito a dedurre appare sfruttato per
riproporre in sede giurisdizionale quell'attivita' di controllo che
la Sezione regionale della Corte dei conti aveva gia' condotto,
incappando pero' nelle censure pronunciate dalla sent. 130/2014. A
prescindere percio' dalla natura dell'istituto dell'invito a dedurre,
che all'epoca a cui risale la cit. sent. n. 163/1997, rappresentava
«una delle peculiari innovazioni della piu' recente riforma del
processo contabile», la Regione Emilia Romagna ritiene che, nelle
concrete circostanze della presente controversia, il suo uso
costituisca prosecuzione ed attualizzazione dell'illegittima azione
di controllo gia' intrapresa e censurata da codesta ecc.ma Corte
costituzionale. In altre parole, le «Contestazioni di responsabilita'
e inviti a dedurre» non fanno che servire da tramite per «trasporre»
l'illegittima attivita' di controllo in sede giurisdizionale,
proseguendo il tentativo di imporre, strumentalmente utilizzando
l'ipotizzata responsabilita' dei singoli, quella forma di controllo
di merito che questa ecc.ma Corte ha ritenuto inammissibile e
contraria al riparto di attribuzioni fissato dalla Costituzione.
Proprio la sostanziale identita' tra la (non consentita) attivita' di
controllo e l'iniziativa della Procura rende quest'ultima lesiva e,
dunque, suscettibile di conflitto.
Sia qui consentito ricordare che proprio la sent. n. 130/2014 ha
richiamato la risalente, ma tuttora valida affermazione secondo la
quale il conflitto di attribuzione si estende a comprendere «ogni
ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio di un potere altrui
consegua la menomazione di una sfera di attribuzioni
costituzionalmente assegnate all 'altro soggetto» (sentenza n. 110
del 1970).
Nel caso, si tratta della menomazione della sfera di attribuzioni
e di autonomia dei Gruppi consiliari, i quali sono qualificati dalla
giurisprudenza della Corte (sent. 39/2014) «come organi del consiglio
e proiezioni dei partiti politici in assemblea regionale (sentenze n.
187 del 1990 e n. 1130 del 1988), ovvero come uffici comunque
necessari e strumentali alla formazione degli organi interni del
consiglio (sentenza n. 1130 del 1988) (sent. n. 39/2014)»: sicche', a
termini di tale giurisprudenza, la lesione delle prerogative dei
gruppi si risolve in una «compressione delle competenze proprie dei
consigli regionali e quindi delle Regioni ricorrenti, pertanto
legittimate alla proposizione del conflitto (sentenze n. 252 del
2013, n. 195 del 2007 e n. 163 del 1997)» (sent. n. 130/2014).
I. Illegittimita' e lesivita' della nota del Presidente della Sezione
di Controllo prot. n. 0003660 del 10 luglio 2013, di
comunicazione/trasmissione alla Procura regionale della Corte dei
conti della deliberazione della Sezione di controllo n. 249/2013/FRG
del 10 luglio 2013 e degli elenchi allegati recanti le spese
rendicontate dai Gruppi consiliari relative all'esercizio 2012,
dichiarate tutte irregolari.
1. Come esposto in narrativa, con l'impugnata nota il Presidente
della Sezione di controllo della Corte dei conti di Bologna ha
trasmesso alla Procura regionale della Corte dei conti «anche in
relazione alle indagini in corso da parte di codesta Procura», la
deliberazione n. 249/2013, nonche' nove dichiarazioni di non
regolarita' in relazione ai rendiconti di tutti i Gruppi consiliari.
Con tale trasmissione si realizza, con ogni evidenza, una diretta
interferenza tra le due fondamentali funzioni della Corte dei conti,
cioe' la funzione di controllo e la funzione giurisdizionale, che per
il suo carattere officioso include la funzione di esercizio
dell'azione di responsabilita': sicche', per vero, dovrebbe piuttosto
dirsi che le funzioni attribuite alla Corte dei conti sono tre (di
controllo, di prosecuzione contabile e giurisdizionale), e che si
realizza una diretta interferenza tra la funzione di controllo e
quella di prosecuzione contabile.
Si' tratta di un problema delicato, e al tempo stesso annoso e
mai risolto, che non ha mancato di attrarre l'attenzione della
dottrina (si puo' vedere, in particolare, Francesco Battini,
Controllo di legittimita', controllo «collaborativo» e azione
inquirente delle Procure, in Giornale di diritto amministrativo,
5/2005, p. 521 ss).
Come, infatti, puo' realizzarsi un corretto clima di serenita', e
auspicabilmente, di reciproca collaborazione tra il Consiglio
regionale e la Sezione territoriale di controllo della Corte dei
conti, ove il Consiglio intraveda in tale organo se non l'avanguardia
e quasi lo strumento anticipato d'indagine della Procura?
Come conciliare il dovere di denuncia che incombe sui funzionari
che, in ragione del proprio ufficio, abbiano notizia di gravi
disfunzioni nell'uso del danaro pubblico, con il ruolo specifico
dell'organo di controllo, chiamato ad esercitare quel riscontro
«documentale» descritto da codesta ecc.ma Corte costituzionale nella
sentenza n. 39 del 2014, e ribadito con riferimento specifico alla
ricorrente Regione nella sentenza n. 130/2014?
Eppure, su un piano generale, la risposta non sembra potersi
discostare dai seguenti principi: fermo restando il dovere di
segnalare eventuali specifiche gravi trasgressioni di cui risulti
documentata notizia, non puo' la finzione e l'attivita' di controllo
riversarsi direttamente ed integralmente nella finzione inquirente,
al fine di tramutarne l'esito nell'esercizio dell'azione contabile di
responsabilita'.
A tale affermazione non osta neppure l'eventuale carattere
pubblico dell'esito dell'attivita' di controllo: al contrario,
proprio tale eventuale carattere rende del tutto superflua la stessa
trasmissione, e ne rende evidente la sola, inammissibile finalita' di
influenzare l'azione della Procura inquirente, e con cio' anche
l'incompatibilita' con l'esercizio del controllo.
Ma proprio cio' e' invece avvenuto nel caso specifico, con
enfatica e mirata trasmissione degli esiti dell'attivita' di
controllo, nella sua generalita', a disposizione e quasi a
sollecitazione dell'attivita' inquirente.
Del resto, la concezione che vede nel controllo l'antesignano
dell'attivita' inquirente, ed il nesso di consequenzialita' tra
controllo e prosecuzione sono stati resi espliciti dallo stesso
Procuratore regionale in occasione dell'inaugurazione dell'Anno
Giudiziario 2014. Si legge, infatti, nella sua relazione che «la
introduzione del nuovo istituto, fondato sulla rendicontazione
amministrativa della spesa, ha contribuito al rafforzamento del
raccordo tra la funzione di controllo e la funzione inquirente,
entrambe intestate alla stessa Corte dei conti, e ha consentito
l'immediata attivazione - per l'esercizio finanziario 2012 - delle
verifiche e dei riscontri contabili, tuttora in corso di definizione
istruttoria».
2. Se i principi sopra esposti sul rapporto tra controllo e
attivita' inquirente valgono sul piano generale, della lesivita' ed
arbitrarieta' della nota di trasmissione non puo' dubitarsi nel caso
specifico, caratterizzato dalla circostanza che la stessa attivita'
di controllo e' stata svolta contra legem: da un lato, come attestato
dalla ricordata sentenza n. 130 del 2014, per avere tale controllo
riguardato rendiconti che, in relazione al principio tempus regit
actum, non vi erano sottoposti, dall'altro perche' tale anticipato
controllo non si e' affatto esercitato assumendo a «parametro, la
conformita' del rendiconto al modello predisposto in sede di
Conferenza» e assumendo carattere «documentale», ma si e' al
contrario addentrato «nel merito delle scelte discrezionali rimesse
all'autonomia politica dei gruppi, nei limiti del mandato
istituzionale», trasgredendo cosi' il principio enunciato nella
sentenza n. 39/2014.
Inoltre, l'irregolarita' delle spese era affermata in relazione
al mancato invio da parte dei Gruppi della documentazione richiesta
dalla Sezione di controllo: richiesta evidentemente essa stessa
illegittima e priva di fondamento, dato che l'intera procedura di
controllo non avrebbe dovuto neppure essere iniziata.
Non puo' dunque dubitarsi della arbitrarieta' e lesivita', in
particolare, della trasmissione alla Procura inquirente degli esiti
generali di un'attivita' di controllo che non avrebbe dovuto
svolgersi, e che se pure avesse dovuto svolgersi non avrebbe potuto
assumere i caratteri che ha invece assunto.
Risultano, dunque, contraddetti i principi che debbono regolare
l'attivita' di controllo, nei rapporti con l'attivita'
giurisdizionale, quali deducibili dall'art. 100 Cost. e dalla
legislazione statale applicativa, ivi compreso l'art. l, del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n.174, convertito nella legge 7
dicembre 2012, n. 213, cosi' come interpretato dalla sentenza di
codesta ecc.ma Corte costituzionale n. 130 del 2014.
II. Lesivita' e arbitrarieta' dell'invio a tutti i capigruppo del
Consiglio ed a singoli consiglieri di Contestazioni di
responsabilita' e inviti a dedurre perfettamente corrispondenti agli
esiti degli atti di controllo illegittimamente assunti e poi
annullati da codesta Corte costituzionale, con la sopra citata
sentenza n. 130/2014, e cio' nonostante presi in considerazione dalla
Procura della Corte dei conti come fondamento documentale della
propria iniziativa, a seguito della trasmissione da parte del
Presidente della Sezione di controllo.
Come esposto in narrativa, l'invio ai capigruppo del Consiglio
regionale e a singoli consiglieri delle Contestazioni di
responsabilita' e inviti a dedurre elencati in epigrafe, costituisce
null'altro che la trasposizione/ribaltamento in atti della Procura
inquirente della delibera di controllo illegittimamente assunta e
delle schede ad essa allegate.
E' infatti sufficiente la lettura di uno qualunque tra tali
Contestazioni per constatare che esse sono sostanzialmente tutte
uguali, e che tutte insieme non fanno che scomporre e ricomporre le
contestazioni contenute nella deliberazione di controllo annullata da
codesta ecc.ma Corte costituzionale.
Merita, dunque, soffermarsi sulla struttura delle «Contestazioni
di responsabilita' e inviti a dedurre». Esse constano di cinque punti
e solo a meta' del punto 5 differiscono, a partire dal capoverso
«Sulla base di tale precisazione metodo logica». Da qui, in poche
righe, anche queste scritte secondo un identico facsimile, si spiega
del tutto genericamente quale sia l'imputazione posta a carico del
consigliere e/o del capogruppo: varia esclusivamente il nome
del/degli interessato/i. L'ipotesi di responsabilita' e' espressa con
una formula che viene anch'essa ripetuta identica in tutti gli inviti
a dedurre: si parla di «effettuazione di spese manifestamente non
inerenti all'attivita' istituzionale e al funzionamento del gruppo
stesso», aggiungendo che «il vincolo di destinazione... consente di
ritenere illecite, giuridicamente illogiche ed economicamente
irrazionali, perche' eccedenti i limiti del mandato istituzionale
attribuito dall'ordinamento regionale ai gruppi consiliari, le
seguenti spese effettuate dal consigliere» - segue il nome - «come da
scheda di riepilogo».
Le schede suddividono per mese e per voci (taxi, auto,
autostrada, treno, pasti, alberghi, giornali, eventi, beni vari,
spese postali, affitti e bollette, consulenze e contratti) gli
importi.
Eccone un esempio:
Parte di provvedimento in formato grafico
Dopo le tabelle, segue:
L'affermazione, caratterizzata da una eclatante inversione
dell'onere della prova, dell'inesistenza di «alcun indice probatorio
di inerenza agli scopi e agli obiettivi» istituzionali, «trattandosi
di spese che, per loro natura e/o per la loro carente documentazione,
sono palesemente prive di qualsiasi giustificazione e collegamento
con l'attivita' istituzionale del gruppo»;
la prospettazione del «dolo di gestione» basata sulla
«affermazione del carattere oggettivamente indebito» delle spese
contestate, a sua volta dedotta dal «profilo d'intrinseca manifesta
irragionevolezza» di esse, e motivata sulla base della «macroscopica
deviazione delle spese stesse, come sopra elencate e dettagliate»
dalle finalita' istituzionali e «dalle esigenze di rigorosa
documentazione» richiesta.
Anche questa parte e' riprodotta identica in tutte le lettere di
invito, cambiando solo il nome del destinatario. L'unica variazione,
piu' formale che sostanziale, corre tra le lettere indirizzate ad un
unico consigliere, che e' pure capogruppo, e quelle indirizzate al
consigliere e al «suo» capogruppo (il quale, per «la macroscopica
deviazione dalle riferite finalita' pubblicistiche», e' comunque
solidalmente imputabile per «il medesimo titolo psicologico (dolo
diretto di gestione)».
Come si puo' immediatamente dedurre, la differenziazione e
l'individuazione delle spese asseritamente irregolari e la
personalizzazione delle responsabilita' individuali sono interamente
contenute nelle «schede». Ma ogni singola voce di ogni singola scheda
e' a sua volta compilata sulla base delle schede trasmesse in
allegato alla deliberazione della Sezione regionale di controllo
249/2013/FRG del 10 luglio 2013, trasmessa nella stessa data alla
Procura: la differenza e' che le schede compilate dalla Sezione di
controllo riportavano tutte le singole voci di spesa aggregate per
Gruppo consigliare, quelle ora compilate dalla Procura sono suddivise
per consigliere/gruppo e aggregate per tipologia di spesa.
Poste queste premesse, risulta evidente lo strettissimo rapporto,
per non dire la perfetta identita', che sussiste tra l'operato della
Sezione di controllo e quello svolto dalla Procura regionale della
Corte dei conti. Benche' in apertura le Contestazioni di
responsabilita' e invito a dedurre attribuiscano alla documentazione
raccolta e trasmessa dalla Sezione di controllo solo la funzione di
«integrare» le fonti di informazione della Procura, nulla, nella
redazione delle lettere di «invito a dedurre», lascia anche solo
ipotizzare resistenza di ulteriori informazioni acquisite da altre
fonti o da autonome ricerche svolte dall'autorita' inquirente.
Le stesse motivazioni addotte dalla Procura per sostenere la
«macroscopica deviazione» delle spese contestate dalle finalita'
istituzionali non fanno che meramente riprodurre le
annotazioni/contestazioni poste al margine delle singole spese nelle
schede compilate dalla Sezione di controllo: «difetto di inerenza»,
«difetto di documentazione probatoria».
Tutto cio' risulta dalla semplice analisi delle tabelle relative
alle spese contestate, la cui sconcertante carenza di capacita'
descrittiva di fattispecie di responsabilita' trova spiegazione solo
nel collegamento con l'atto di controllo. Tutto cio' risulta, con
ancora maggiore evidenza, dalla lettera indirizzata al Presidente
dell'Assemblea Legislativa (sulla cui specifica contestazione si
rinvia al punto IV) «delle somme risultate irregolari per difetto di
inerenza al mandato istituzionale» effettuate, oltre che dalla stessa
Presidente, da altri due consiglieri. Anche in questo caso le spese
giudicate «non inerenti» sono le stesse gia' evidenziate e
etichettate con «difetto di inerenza» o con «difetto di
documentazione» dalla Sezione regionale di controllo.
Le considerazioni sopra esposte rendono manifesto che, pur
formalmente esercitando la sua funzione istituzionale, la procura
della Corte dei conti altro non ha fatto che «replicare»
l'illegittima attivita' di controllo.
Cio' tanto piu' che, come gia' esposto, l'irregolarita' delle
spese era affermata in relazione al mancato invio da parte dei Gruppi
della documentazione richiesta dalla Sezione di controllo: richiesta
evidentemente essa stessa illegittima e priva di fondamento, dato che
l'intera procedura di controllo non avrebbe dovuto neppure essere
iniziata: sembra, dunque, evidente che essa non poteva essere posta a
fondamento di alcuna iniziativa della Procura.
Risultano dunque violati i principi che governano l'iniziativa
processuale della Procura della Corte dei conti.
III. Lesivita' e arbitrarieta' dell'invio a tutti i capigruppo del
Consiglio e a singoli consiglieri di Contestazioni di responsabilita'
e inviti a dedurre in quanto, replicando le censure svolte nella sede
dell'annullato atto di controllo, invadono le scelte di merito
riservate all'autonomia del Consiglio regionale, fuoriuscendo dai
limiti sia della funzione di controllo che del sindacato
giurisdizionale. Specifica violazione dell'art. 122, quarto comma,
Cost.
Replicando l'attivita' di controllo, la Procura regionale ne ha
anche assunto il carattere di invasivita' delle prerogative e
dell'autonomia del Consiglio regionale e dei Gruppi consiliari che
caratterizzava la prima.
Benche' infatti, le Contestazioni della Procura regionale
esprimano un forviale ossequio al principio della insindacabilita'
delle scelte di merito, riservate alla autonomia politica dei Gruppi,
come affermato da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 39/2014,
l'esame del loro contenuto mostra che, al contrario, la Procura non
ha fatto che replicare e «personalizzare» il controllo di merito
sull'inerenza delle spese al mandato politico, gia' esercitato dalla
Sezione regionale di controllo: e lo ha fatto assumendo come fonte
documentale esclusiva i risultati di quel controllo.
Cosi' facendo la Procura da un lato ha soltanto rivestito di
forme giurisdizionali (pur dall'incerta natura, quali quelle
dell'invito a dedurre) la prosecuzione dell'attivita' di controllo
dichiarata da questa ecc.ma Corte condotta illegittimamente e in
violazione delle attribuzioni regionali, dall'altro ha ecceduto
l'ambito del sindacato ad essa consentito.
Dato che il carattere soltanto tipologico e numerico delle
indicazioni contenute nelle Tabelle rendono non trasparente e non
puntuale la contestazione, si considerino in primo luogo, per
praticita', quelle contenute nella gia' citata nota del Procuratore
del 9 luglio 2014, n. 5190 (doc. n. 17). Pur non trattandosi di'
quelle di' cui alle Contestazioni, esse ne condividono tuttavia la
tipologia, provenendo le une e le altre dagli atti di controllo.
Orbene, cio' che e' davvero manifesto e' che le irregolarita'
contestate non si riferiscono affatto a spese che eccedono i limiti
dell'attivita' istituzionale, ma a spese che vi rientrano, il cui
apprezzamento rientra, appunto, nell'autonomia politica dei gruppi.
Ci si riferisce infatti, ad esempio, alla missione di un
consigliere regionale (per di piu', presidente dell'Assemblea
Legislativa) per l'inaugurazione (sponsorizzata dalla Regione) di un
ex edificio scolastico compreso in un parco dei colli modenesi; o
alla spesa che una consigliera ha fatto per un biglietto di trasporto
pubblico per recarsi, in qualita' di relatore, al Convegno «Le donne
e il lavoro - Il lavoro delle donne», tenutosi a Brescia.
Risulta chiaro che il sindacato su simili spese - simili alla
stragrande maggioranza di quelle alle quali si riferiscono le
Contestazioni di responsabilita' e inviti a dedurre - eccede la
verifica sui limiti del carattere istituzionale delle spese, per
entrare nel merito specifico delle scelte discrezionali: il che esula
tanto dal potere di controllo quanto dal possibile sindacato
giurisdizionale.
In questi termini, accanto alla completa irritualita' dell'uso di
una illegittima procedura di controllo come fondamento di una
presunta irregolarita' delle spese, al centro della questione si pone
un ulteriore fondamentale interrogativo: a chi competa il giudizio di
inerenza al mandato politico sulle spese dei Gruppi consiliari.
La risposta di codesta ecc. Corte si era delineata gia' in
passato: pur affermando il principio generale della responsabilita'
contabile, la Corte ha escluso dal controllo contabile le spese
«rivolte a fornire all'organo consiliare i mezzi indispensabili per
l'esercizio delle sue funzioni», purche' le stesse siano
«riconducibili ragionevolmente all'autonomia e alle esigenze ad essa
sottese» (sent. n. 289/1997) - fermo pero' restando che in nessun
modo la legge regionale potrebbe estendere questa esenzione per
escludere l'eventuale responsabilita' (sent. n. 69/1985). Si cita
questa eccezione non perche' si voglia affermare che le spese
contestate dalla Procura regionale ricadono con certezza nel suo
perimetro, ma perche' e' importante la ratio ad essa sottesa. Come la
stessa Corte ha osservato in seguito - pur con riferimento ad una
fattispecie specifica (sent. n. 392/1999) - l'addebito rivolto agli
organi del Consiglio regionale deve essere formulato «in termini di
estraneita' o, comunque, di non riconducibilita', alla stregua di un
criterio di ragionevolezza, dell'autorizzazione dei viaggi
all'autonomia funzionale del Consiglio regionale» e non «su
valutazioni negative in ordine all'utilita', alla proficuita' o,
addirittura, alla ricaduta pratica concreta dei suddetti viaggi, con
apprezzamenti riferibili al merito delle spese e, pertanto, non
idonei ad essere elevati a criterio di verificazione della
riconducibilita' o meno delle spese stesse al suddetto principio di
autonomia», tutelato in particolare dall'art. 122, quarto comma,
della costituzione e dalla ratio ad esso sottesa.
Tale sentenza ha annullato un atto di citazione della Procura
Regionale della Corte dei conti rivolto al Presidente del Consiglio
della Regione Lombardia, per ragioni sostanzialmente analoghe a
quelle invocate nel presente ricorso. Recentissimamente, con
specifico riferimento alle competenze della Corte dei conti nel
controllo sui rendiconti dei Gruppi consiliari (introdotte dall'art.
1, commi 9, 10, 11 e 12, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7
dicembre 2012, n. 213), la sent. n. 130/2014, sulla base delle linee
gia' tracciate dalla gia' piu' volte ricordata sent. n. 39/2014, ha
stabilito che «il rendiconto delle spese dei gruppi consiliari
costituisce parte necessaria del rendiconto regionale, nella misura
in cui le somme da tali gruppi acquisite e quelle restituite devono
essere conciliate con le risultanze del bilancio regionale [...]. Il
sindacato della Corte dei conti assume infatti, come parametro, la
conformita' del rendiconto al modello predisposto in sede di
Conferenza, e deve pertanto ritenersi documentale, non potendo
addentrarsi nel merito delle scelte discrezionali rimesse
all'autonomia politica dei gruppi, nei limiti del mandato
istituzionale». Questa giurisprudenza e' cosi' chiara e precisa che
avrebbe dovuto far desistere la Procura dal dare seguito
all'attivita' svolta dalla Sezione regionale di controllo, proprio
quella che, per iniziativa della ricorrente Regione, ha provocato la
sent. n. 130 e da questa e' stata annullata.
Si noti che le impugnate Contestazioni di responsabilita' e
inviti a dedurre non ignorano affatto la giurisprudenza citata, ma la
prendono in considerazione proprio alla fine della «precisazione
metodologica»: tuttavia, lo fanno citando solo la frase finale del
passo riportato poco sopra («rimesse all'autonomia politica dei
gruppi, nei limiti del mandato istituzionale») separandolo dal resto,
e deducendone che «la cognizione istruttoria riservata alla
giurisdizione della Corte dei conti non puo' essere negata sui
profili di gestione della spesa viziati da eccedenza e/o non inerenza
al mandato istituzionale, contraddistinto da specifici contenuti
normativi, posti a presidio e a garanzia della natura e dei limiti
della funzione rappresentativa (arg. ex Corte cost. n. 39 e n. 130
del 2014)». Inoltre, come detto sopra, anche il parziale ossequio
prestato alla giurisprudenza di codesta Corte e' poi smentito dal
contenuto effettivo degli atti. E' evidente che qui siamo di fronte
ad un sostanziale fraintendimento del significato delle pronunce di
codesta ecc.ma Corte: questa «lettura» della giurisprudenza
costituzionale persegue la restaurazione del controllo di merito
sulle spese dei Gruppi consiliari, fondandosi su un concetto di
inerenza che questa Corte ha ritenuto lesivo dell'autonomia
regionale.
In conclusione, risulta chiara - ad avviso della ricorrente
Regione - la violazione dei limiti che definiscono l'ambito della
giurisdizione della Corte dei conti. Se in generale alla
giurisdizione contabile e' precluso l'esame del merito delle scelte
degli organi amministrativi, e' evidente che tale limitazione
acquista una peculiare estensione in relazione alle scelte riservate
al Consiglio regionale ed ai suoi organi, ed in particolare ai
consiglieri, ai quali la stessa Costituzione assicura
l'insindacabilita' per i voti dati e le opinioni espresse, secondo la
dizione dell'art. 122, quarto comma, Cost., che risulta dunque
anch'esso specificamente violato. D'altronde, le funzioni dei Gruppi
consiliari sono strumentali all'intera gamma delle funzioni del
Consiglio, ivi compresa la funzione legislativa e partecipano,
dunque, delle garanzie ad essa riservate (v. sent. di codesta ecc.ma
Corte n. 209 del 1994).
IV. Lesivita' e arbitrarieta' della nota del Procuratore Regionale
presso la Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti datata 9
luglio 2014, n. 5190. Come sopra esposto, con la nota datata 9 luglio
2014, n. 5190 il Procuratore Regionale presso la Sezione
Giurisdizionale della Corte dei conti ha «invitato» la Presidente
dell'Assemblea Legislativa a provvedere al recupero amministrativo
delle somme ritenute irregolari per asserito difetto di inerenza al
mandato istituzionale, riferite ai consiglieri Palma Costi, Monica
Donini e Giuseppe Paruolo.
Ha proceduto a tale informale invito in quanto, per sua stessa
dichiarazione risulterebbe «diseconomica» qualsiasi iniziativa di
natura processuale.
Non si comprende pero' per quale ragione il carattere
diseconomico di iniziative processuali dovrebbe obbligare il
Presidente dell'Assemblea al recupero di somme relative a spese la
cui irregolarita' non e' accertata da alcuno (mentre al contrario ne
e' stata attestata la regolarita' nelle procedure di controllo
previste dalla l.r. n. 32/1997), e dovrebbe costringere gli
interessati ad intraprendere essi le «diseconomiche» iniziative
processuali, ove volessero contestare la fondatezza del recupero.
Nel quadro di questo conflitto, tuttavia, bastera' osservare che
la singolare iniziativa del Procuratore non risulta avere fondamento
alcuno nella Costituzione e, in particolare, nell'art. 103, comma
secondo, ma neppure nell'art. 100, comma secondo, ne' nella
legislazione, e neppure corrispondere ad alcuna specifica
attribuzione inerente alla competenza della Procura Regionale della
Corte dei conti: e costituisce pertanto un'ingerenza del tutto
ingiustificata sull'attivita' e sull'autonomia degli organi
regionali.